Hvordan Sandnes kommune gikk fra 56 millioner i mindreforbruk til 8 millioner i merforbruk

1,079 milliarder kroner til barnehageområdet, det er det Sandnes kommune brukte i 2024, er det mye eller er det lite?  For Sandnes kommune er svaret at det kommer an på øynene som ser. Ved første øyekast, og målt mot et utgiftskorrigert landsgjennomsnitt, ser det ut til at kommunen i 2024 hadde et mindreforbruk på over 56 millioner kroner. Men når vi skifter målestokk til sammenlignbare kommuner, snur bildet seg totalt, til et merforbruk på 7,7 millioner. I dette innlegget ser vi nærmere på hvorfor nasjonale gjennomsnittstall kan være en "blindvei" når det gjelder sammenligning av ressursbruk mellom kommuner, og hvorfor valget av sammenligningsgrunnlag avgjør om man finner reelle sparemuligheter.

For å sammenligne kommuners ressursbruk, måler man gjerne netto driftsutgifter per innbygger mot landsgjennomsnittet, korrigert for kommunens beregnede utgiftsbehov. Dette behovet er statens anslag på hva tjenestens «normalkostnad» er, og brukes til å omfordele midler mellom kommunene (utgiftsutjevning). For 2024 ble utgiftsbehovet for barnehageområdet beregnet ut fra tre kriterier, barn 2-5 år (78,2 %), innbyggere med høyere utdanning (11,4 %) og barn på 1 år uten kontantstøtte (10,4 %).

Det er logisk at en kommune med mange barn i barnehagealder må tilby flere plasser enn en kommune med få barn i samme alder. Dette fører isolert sett til høyere utgifter per innbygger. På samme måte vil en lav andel barn med kontantstøtte øke behovet for barnehageplasser og dermed drive kostnadene opp.

Kriteriet for høyere utdanning er mer indirekte. Statistiske sammenhenger viser at kommuner med høyt utdannede innbyggere har høyere barnehageutgifter. Den logiske forklaringen er trolig at foreldre med høyere utdanning i større grad forventes å etterspørre barnehageplass til sine barn enn foreldre med lavere utdanning.

Sandnes kommune hadde for 2024 et beregnet utgiftsbehov på 119,2 prosent av landet. De lå klart over landsgjennomsnittet når det gjaldt andelen barn 2-5 år (123,7 %) og barn 1 år uten kontantstøtte (112,7 %). På utdanningskriteriet lå kommunen under landsgjennomsnittet (94,1 %), noe som trakk ned kommunens beregnede utgiftsbehov til barnehageområdet.

Selv om Sandnes kommune bruker betydelige summer på barnehageområdet, fremstår utgiftene i første omgang som lave når de sammenlignes med landsgjennomsnittet. Dersom kommunen hadde lagt seg på nasjonalt nivå, korrigert for et høyt beregnet utgiftsbehov på 119,2 prosent, ville kommunens utgifter i 2024 vært 56,1 millioner kroner høyere. Enkelt sagt hadde kommunen et mindreforbruk til barnehageområdet på 56,1 millioner kroner i forhold til en gjennomsnittskommune, når en korrigerer for forventet utgiftsbehov. Sandnes er med sine over 80 000 innbyggere en stor kommune med relativt lave inntekter på 95,7 prosent av landsgjennomsnittet. I tillegg er kommunen sentralt beliggende med full arbeidsgiveravgift, faktorer som ikke fanges opp i dagens beregning av utgiftsbehov. Det gir derfor lite mening å sammenligne Sandnes direkte med landsgjennomsnittet uten å ta hensyn til størrelse, inntektsnivå og sentralitet. En mer relevant tilnærming vil være å måle ressursbruken mot utvalgte sammenlignbare kommuner.

Et annet vanlig utgangspunkt for sammenligning av utgiftsnivå er KOSTRA-gruppene, ofte uten at det korrigeres for kommunens beregnede utgiftsbehov. Dette bygger trolig på en antagelse om at kommunene i hver gruppe er så like at inndelingen i seg selv er tilstrekkelig. Dette er imidlertid en logisk brist, ettersom grupperingen i liten grad reflekterer hva en kommune faktisk kan eller bør bruke på ulike tjenester. Systemet deler riktignok landet inn i 16 grupper etter folketall, inntekt og utgiftsbehov, med unntak for Oslo og åtte utvalgte kraftkommuner, men dette blir for enkelt. En stor svakhet er at målet på inntekt ser bort fra betydelige kommunale inntekter fra eiendomsskatt, havbruk og utbytteinntekter fra kraftselskaper. Dette er midler som i høyeste grad påvirker hvilket tjenestenivå en kommune kan legge seg på.

På denne bakgrunn mener jeg at sammenligninger mot et gjennomsnitt i en KOSTRA-gruppe har begrenset verdi som styringsinformasjon, og gir et enda dårligere sammenligningsgrunnlag enn utgiftskorrigert landsgjennomsnitt.

Etter min mening er det mye mer hensiktsmessig å finne kommuner som reelt sett ligner på Sandnes kommune og se hvordan kommunens ressursbruk er i forhold til disse kommunene. Et passende utvalg for sammenligning av ressursbruk for Sandnes kan være de 10 kommunene under.

Ved å måle Sandnes mot medianen for sammenlignbare kommuner ser vi at utgiftene til barnehageområdet i 2024 lå 7,7 millioner kroner høyere enn det korrigerte nivået for denne gruppen. Dette står i skarp motsetning til den tidligere sammenligningen mot landsgjennomsnittet, som indikerte et mindreforbruk på 56,1 millioner kroner. Hvilket sammenligningsgrunnlag man velger å legge til grunn, endrer altså fundamentalt på om barnehagesektoren fremstår som et område med lav ressursbruk eller ikke, for Sandnes kommune. Det er avgjørende å se forbi de nasjonale gjennomsnittstallene for å avdekke kommunens reelle økonomiske prioriteringer. Når en er på leting etter området å se nærmere på i forhold til mulige innsparinger, kan valget av sammenligningsgrunnlag være forskjellen på om en ser nærmere på et område med innsparingspotensiale, eller om området blir oversett.

Dersom vi ser på Sandnes kommunes ressursbruk i forhold til noen enkeltkommuner blant gruppen av sammenlignbare kommuner, blir det enda mer interessant. Kommunene Sarpsborg, Moss, Indre Østfold og Kristiansand hadde i gjennomsnitt 27,1 millioner kroner i lavere utgifter til barnehageområdet enn Sandnes kommune i 2024. Etter min mening ville det vært veldig interessant å se nærmere på årsaken til at Sandnes kommune har så mye høyere utgifter til barnehageområdet, enn disse fire kommunene. De er tross alt ganske like Sandnes.

Kan årsaken være at Sandnes kommune har høyere bemanningstetthet enn disse kommunene? Er det i så fall en bevisst prioritering? Har Sandnes kommune en mindre effektiv barnehagestruktur, som gir mindre muligheter til stordriftsfordeler enn disse fire kommunene?

Sandnes kommune har relativt høy andel barn i private barnehager. Hele 53 prosent av barnehagebarna i kommunen har plass i en privat barnehage. I 2024 betalte Sandnes kommune omtrent en halv milliard i tilskudd til de private barnehagene. For kommuner med så høy andel barn i private barnehager, og så store utbetalinger til disse, er det av aller største viktighet at en beregner tilskuddssatsene til private barnehager korrekt. Mange tar dette som en selvfølge, men mine erfaringer er at det ofte kan være noe å hente på å være helt sikker på at dette arbeidet gjøres nøyaktig og samvittighetsfullt. De 10 sammenlignbare kommunene hadde i gjennomsnitt enda høyere andel barn i private barnehager, hele 60 prosent av barnehagebarna i disse kommunene gikk i en privat barnehage. Dette er samme andel private barnehageplasser som de fire kommunene Sarpsborg, Moss, Indre Østfold og Kristiansand, som alle hadde betydelig lavere utgifter til området enn Sandnes kommune.

En ser tydelig at Sandnes kommune bruker mye på barnehagelokaler og skyss i forhold til de sammenlignbare kommunene. Dette kan nok delvis skyldes at sammenligningskommunene har høyere andel barn i private barnehager, dette fordi kapitaltilskudd til private barnehager føres på den ordinære barnehagefunksjonen 201, selv om deler av disse føres på funksjonen for barnehagelokaler og skyss, når det gjelder kommunens egne utgifter.